北京學(xué)者：中國(guó)設(shè)立移民局的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

　　近日有港媒報(bào)道稱，中國(guó)或?qū)⒃?016年底前設(shè)立首個(gè)移民局類似機(jī)構(gòu)，公安部可能通過(guò)合并及擴(kuò)大邊境防控和出入境管理部門來(lái)創(chuàng)立移民局。多位接近此項(xiàng)政策決策的學(xué)者表示，這是大勢(shì)所趨，中國(guó)或?qū)⒃O(shè)立的移民局機(jī)構(gòu)或?qū)⑿Х氯毡�、韓國(guó)、新加坡等亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　設(shè)立“移民局”是大勢(shì)所趨

　　此前數(shù)十年，中國(guó)接納移民的體制相對(duì)保守，以至于中國(guó)“綠卡”被稱為“史上最難拿的綠卡”。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，目前僅有約85萬(wàn)外國(guó)人生活在總?cè)丝谶_(dá)14億的中國(guó)。按照聯(lián)合國(guó)和有關(guān)人口普查統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的國(guó)際人口比例僅有約0.04%，即使在諸如北京這種外國(guó)人聚集的一線城市，國(guó)際人口比例也僅有0.5%，發(fā)達(dá)國(guó)家則普遍在10%以上。

　　對(duì)中國(guó)或?qū)⒃O(shè)立移民局一事，《僑報(bào)》記者聯(lián)系了中國(guó)公安部，但并未得到肯定的答復(fù)。新一屆中國(guó)政府提倡實(shí)施更積極、更開(kāi)放、更有效的人才引進(jìn)政策。今年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》，特別提到“進(jìn)一步完善國(guó)家移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，統(tǒng)一承擔(dān)制定永久居留政策、實(shí)施受理審批和開(kāi)展日常服務(wù)管理”等職能。

　　就在上個(gè)月，中國(guó)正式申請(qǐng)加入國(guó)際移民組織，此前已當(dāng)了15年觀察員。公安部于今年7月還推出支持廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的16項(xiàng)出入境政策措施，涉及外國(guó)人簽證、停留居留證件、永久居留證簽發(fā)等方面，將于2016年8月1日起實(shí)施。

　　“一系列舉動(dòng)進(jìn)一步印證了中國(guó)或?qū)⒃O(shè)立移民局的可能性。”中國(guó)與全球化智庫(kù)理事長(zhǎng)王輝耀認(rèn)為，中國(guó)設(shè)立移民局的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

　　多年來(lái)，王輝耀每年都在向國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)呼吁設(shè)立移民局，并做了許多研究工作。從2014年開(kāi)始，他已連續(xù)編撰了三本《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告》系列藍(lán)皮書。

　　王輝耀認(rèn)為，中國(guó)逐漸成為國(guó)際人才的聚集地之一。據(jù)他編撰的《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告(2015)》顯示，在“最吸引外籍人士居住的國(guó)家或地區(qū)”排名中，中國(guó)總體排名位列第三，僅次于瑞士和新加坡，超過(guò)了美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家。

　　“移民人才是發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重要力量，發(fā)達(dá)國(guó)家一直在享受移民紅利。”王輝耀對(duì)《僑報(bào)》記者表示，在美國(guó)，移民已成為科技創(chuàng)新的重要力量，其獲得的創(chuàng)新專利量占據(jù)了總量的1/3。大部分國(guó)家或地區(qū)都有移民局或類似機(jī)構(gòu)的設(shè)置，如美國(guó)有公民與移民服務(wù)局(USCIS)，澳大利亞設(shè)有移民和公民部，日本有厚生勞動(dòng)省，韓國(guó)有就業(yè)和勞工部，新加坡設(shè)有移民和關(guān)卡局。即使臺(tái)灣地區(qū)幾年前也設(shè)立了移民署。

　　而在中國(guó)，外國(guó)人辦理出入境和居留的手續(xù)還比較復(fù)雜，簽證、居留、就業(yè)、入籍都是由不同的部門管理。在王輝耀看來(lái)，為更好地與國(guó)際接軌并參與國(guó)際移民人才的競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立專門的移民局機(jī)構(gòu)。建立統(tǒng)一的移民局表明中國(guó)更重視服務(wù)外來(lái)人口的工作，更方便，也可以更好地協(xié)調(diào)管理各個(gè)部門的工作。

　　中國(guó)或?qū)⑿Х氯铡㈨n等亞洲國(guó)家和地區(qū)

　　中國(guó)或設(shè)立的移民局將會(huì)是什么樣的機(jī)構(gòu)?北京理工大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院僑辦咨詢委員劉國(guó)福認(rèn)為，中國(guó)設(shè)立移民局可能會(huì)有幾個(gè)預(yù)設(shè)方案，如果比較大膽的話，將會(huì)伴隨著各種新制度的設(shè)立、機(jī)制的轉(zhuǎn)換、機(jī)構(gòu)的調(diào)整和整合;如果保守些的話，可以先更換機(jī)構(gòu)的名字，以后慢慢再進(jìn)行改革和完善。

　　在劉國(guó)�？磥�(lái)，中國(guó)要不斷發(fā)展，與國(guó)際接軌，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。最初或?qū)��?huì)采取一個(gè)比較保守的方案，然后一步步完善，在經(jīng)驗(yàn)上或?qū)⑿Х氯毡尽㈨n國(guó)、新加坡、臺(tái)灣這些亞洲相鄰的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，這些國(guó)家和地區(qū)和中國(guó)人口結(jié)構(gòu)更相近，在移民管理上也走過(guò)很長(zhǎng)的路。而至于會(huì)否效仿美國(guó)先進(jìn)的移民經(jīng)驗(yàn)，劉國(guó)福認(rèn)為：“歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是排在第二位的，因?yàn)閲?guó)情與中國(guó)差異太大。”

　　王輝耀告訴《僑報(bào)》記者，目前中國(guó)公安部出入境管理局是是一個(gè)邊防管理、控制的概念，而移民局更側(cè)重于服務(wù)概念，專門設(shè)置機(jī)構(gòu)統(tǒng)一服務(wù)外來(lái)人口，讓外國(guó)人才在中國(guó)更好地安居樂(lè)業(yè)，保障外國(guó)人在華權(quán)益，是從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。“對(duì)此，廣州先行一步，設(shè)立廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局，服務(wù)來(lái)廣州的外來(lái)人口，包括中國(guó)其他地區(qū)的人口和外國(guó)人。”他說(shuō)。

　　長(zhǎng)期研究移民法的劉國(guó)福認(rèn)為，移民的概念很廣，不僅是面向國(guó)際人才，也包括這些人才的子女、家屬訪問(wèn)等。“出入境管理局從字面上解釋，核心階段是出境和入境，更側(cè)重于管理;而移民局更側(cè)重于服務(wù)，包括整個(gè)鏈條，包括人口的遷徙，入境前吸引人才入境的措施，簽證便利化措施，外國(guó)人永久居留證申請(qǐng)，入籍，入籍后如何融合等階段，管理理念會(huì)發(fā)生巨大改變。

　　中國(guó)或?qū)⒃O(shè)立的移民局將會(huì)有哪些職能?在王輝耀看來(lái)，移民局可以統(tǒng)一管理外國(guó)人簽證、居留、移民等事務(wù)，統(tǒng)一審批綠卡和入籍申請(qǐng)，處理包括外國(guó)人申請(qǐng)綠卡、入籍成功之后的社保、檔案以及可能的集體戶口等有關(guān)問(wèn)題。另一方面，移民局還可以承擔(dān)建立國(guó)際人才信息庫(kù)、設(shè)立和管理海外國(guó)家獵頭、國(guó)際人才研究等職責(zé)。

　　“我們希望中國(guó)設(shè)立移民局機(jī)構(gòu)不僅是名稱的變化，還要有內(nèi)容上的實(shí)質(zhì)性變化。”劉國(guó)福認(rèn)為，首先，要完善各種制度，包括外國(guó)人的社會(huì)融入制度、身份轉(zhuǎn)換制度、就業(yè)制度、積分評(píng)估制度、移民擔(dān)保制度等，與國(guó)際接軌;其次，還要進(jìn)行職能整合和轉(zhuǎn)變，要做到從出入境管理局向移民局的全方位轉(zhuǎn)變，“這個(gè)改革動(dòng)作會(huì)比較大，目前尚不清楚中國(guó)或?qū)⒃O(shè)立的移民局獨(dú)立空間有多大，到底是作為公安部的下屬機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，目前尚無(wú)定論。”他說(shuō)。

　　“中國(guó)正在邁向移民國(guó)家的路上。”劉國(guó)福表示，這是大勢(shì)所趨，如果設(shè)立移民局，表明從政府管理的角度上，“移民”一詞已經(jīng)光明正大地登上了官方的文件，原來(lái)在中國(guó)所有的法律中并沒(méi)有“移民”這個(gè)詞。